România a inclus în PNRR măsuri pe care oricum era obligată să le ia

Cel puțin șapte țări, printre care și România, primesc bani din fondul european de redresare și reziliență pentru simplul fapt că vor transpune directive europene pe care oricum erau obligate să le implementeze. Una dintre directivele pentru care România ar urma să primească 3 miliarde de euro este cea legată de avertizorii de integritate. Directiva s-a transformat într-o lege despre care experții spun că este mai proastă față de varianta anterioară.

• UPDATE 16 februarie 2023: Comisia Europeană a întârziat plata celei de a doua tranșe din PNRR pentru România, în valoare de 3,2 miliarde de euro. Unul dintre motivele invocate este transpunerea legii avertizorilor de integritate.

Uniunea Europeană a creat un fond de 700 miliarde de euro pentru a ajuta redresarea economică după pandemie. O caracteristică unică a acestui program este că plățile sunt condiționate de realizarea reformelor asumate pentru a face economia UE mai rezilientă. Dar, la o privire mai atentă, unele dintre aceste reforme nu sunt câtuși de puțin revoluționare. Unele state au reciclat promisiuni mai vechi, iar altele s-au lăudat cu măsuri pe care oricum erau obligate legal să le implementeze.

Însă modificarea legislației naționale în concordanță cu directivele europene – un proces numit transpunere – este oricum obligatorie, cu sau fără Fondul de Redresare. La aderare, statele membre se angajează să respecte legislația europeană și să aloce fonduri naționale pentru implementarea ei. Transpunerea directivelor europene nu este opțională și are și termene limită. Cu toate acestea, Comisia a acceptat jaloane care promit să transpună anumite directive după termenul limită convenit.

Unul dintre ele este inclus în cererea de plată de 3 miliarde de euro depusă de România în decembrie 2022. Comisia va trebui să stabilească dacă țara noastră a îndeplinit jalonul care prevede transpunerea directivei europene referitoare la protecția avertizorilor de integritate. Directiva trebuia transpusă în legislația națională încă din 2021. Din cauza depășirii acestui termen, Comisia Europeană a deschis o procedură de infringement împotriva țării noastre.

Directiva pentru protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii stabilește un standard minim de protecție la nivelul statelor membre UE. Dacă la nivel național, legislația deja existentă prevede un standard mai ridicat de protecție, acesta poate fi păstrat. În cazul României, lucrurile stau invers: experții anti-corupție cred că avertizorii sunt mai puțin protejați de noua lege.

Istoricul legii avertizorului de integritate

Prin PNRR, România s-a angajat să definitiveze acest proces abia în martie 2022. Nici acest termen nu a fost însă respectat. Legea a intrat în vigoare abia la finalul anului trecut, după lungi dezbateri și controverse încheiate cu un text de lege care încă ridică semne de întrebare referitoare la standardul de protecție acordat de stat celor care decid să semnaleze nereguli în instituții publice sau sectorul privat.

Proiectul de lege adoptat inițial a fost aspru criticat de societatea civilă și Parchetul European, care s-a arătat îngrijorat de faptul că potențialii avertizori vor fi descurajați din cauza nivelului de protecție oferit de lege. “Deși anumite articole criticate au fost eliminate, legea oferă un grad redus de protecție față de varianta anterioară”, a declarat Laura Ștefan, expert anticorupție la Expert Forum România. Noua lege nu garantează un răspuns adecvat în cazul raportărilor anonime și limitează posibilitatea avertizorului de a contacta presa.

În martie 2021, Ministerul Justiției a lansat dezbaterea pe marginea draftului legii de protecție a avertizorilor de integritate, inițiativă care transpune în legislația națională Directiva UE 2019/1937. Proiectul a fost criticat în spațiul public pentru că, în anumite cazuri, diminua protecția acordată avertizorilor. Un an mai târziu, proiectul a fost adoptat de guvern și trimis la Parlament pentru vot. Aleșii au amendat proiectul elaborat de guvern, dar noua variantă a atras și mai multe critici, nu doar din partea societății civile și a experților anticorupție, dar și din partea Comisiei Europene și a Parchetului European.

Cele mai controversate articole, care prevedeau excluderea raportărilor anonime și eliminau prezumția de bună credință a avertizorului, au fost susținute/introduse de Comisia juridică din Camera Deputaților, condusă de Laura Vicol. Vicol, care a fost trimisă în judecată de DNA, dar achitată în final, a avut numeroase poziții publice împotriva acestei instituții anticorupție. În ciuda reacțiilor publice, legea a trecut de Parlament și a fost trimisă președintelui Iohannis pentru promulgare.

Klaus Iohannis a cerut reexaminarea legii, care a fost finalmente adoptată în decembrie 2022. Deși îmbunătățită, forma finală include încă prevederi problematice: raportările anonime trebuie să cuprindă nu doar informații, ci indicii temeinice privitoare la încălcarea legii, iar avertizorul poate să contacteze presa doar în anumite condiții (mai întâi trebuie să contacteze instituția la care se referă avertizarea sau Agenția Națională de Integritate).

Pentru legea avertizorului de integritate banii de la Bruxelles încă n-au venit. În schimb, România a primit deja bani pentru o reformă deja implementată. Pentru conectarea a cel puțin 600.000 de case de marcat la sistemul electronic al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, țara noastră a primit 140 de milioane de euro. Măsura face parte din reforma fiscală și are ca scop reducerea evaziunii. Însă conectarea caselor de marcat la sistemul ANAF e un demers mai vechi al României. Ordinul prin care ANAF a aprobat procedura de conectare, amânat ani de zile, a fost publicat înainte de aprobarea planului național de redresare.

“Am reuşit să includem în PNRR un obiectiv ce fusese deja aproape realizat şi am echilibrat bugetul de stat cu suma primită, pe care noi o cheltuisem în prealabil”– Alin Chituță, secretar de stat Ministerul Finanțelor.

Ce se întâmplă când nu toate jaloanele sunt atinse – cazul Berlin CureVac

Includerea în planurile naționale a unor măsuri obligatorii sau deja demarate părea a fi decizia potrivită, dar în cele din urmă a dus la o întârziere jenantă a rambursărilor în valoare de miliarde de la Bruxelles către Berlin.

La începutul lui 2021, compania germană CureVac era încrezătoare că va putea produce un vaccin eficient împotriva Covid-19, la fel ca și concurentul său BioNTech. Speranțele sale erau împărtășite de guvernul de la Berlin, care s-a angajat în fața Comisiei Europene să investească peste 700 de milioane de euro în companii producătoare ale vaccinului care urma să fie supus aprobării Agenției Europene a Vaccinului.

Dar CureVac a dezamăgit. După ce testele privind eficacitatea vaccinului au avut rezultate slabe, compania a anunțat în octombrie 2021 că își retrage potențialul vaccin din procedura de aprobare. La final, Berlinul a investit cu 121 de milioane de euro mai puțin decât intenționase.

Eșecul nu s-a reflectat doar asupra CureVac, ci și asupra guvernului german, cu urmări mai grave decât investiția în sine.

Berlinul inclusese vaccinul CureVac în Planul Național de Redresare și Reziliență. Ca toate statele membre, Germania trebuia să depună planul înainte de a primi bani din Fondul de Redresare și Reziliență- programul de 700 de miliarde de euro creat pentru a ajuta economiile din UE să-și revină după efectele produse de perioadele de lockdown din pandemie. Vaccinul făcea parte dintr-un pachet de 37 de jaloane și ținte pe care Germania se angajase să le îndeplinească înainte de a primi o tranșă de 4 miliarde de euro de la Comisie. Pentru că nu toate jaloanele au fost bifate, valoarea tranșei ar putea fi redusă, cu o sumă la latitudinea Comisiei.

Aceasta este una dintre cele două trăsături care fac acest fond de redresare revoluționar: statele membre nu primesc banii sub forma unor rambursări pentru cheltuieli specifice, ci doar atunci când au îndeplinit anumite angajamente. Acestea iau forma jaloanelor și țintelor pe care fiecare stat le-a inclus în planurile naționale aprobate de Comisia Europeană și restul statelor membre.

Unul dintre aceste jaloane l-a reprezentat aprobarea primului vaccin împotriva SARS-CoV-2, condiție deja îndeplinită la 21 decembrie 2020, când Agenția Europeană a Medicamentului a aprobat vaccinul produs de Biontech-Pfizer. Cu toate acestea, planul de redresare transmis de statul german în aprilie 2021 a inclus aprobarea vaccinului printre jaloanele care trebuie îndeplinite.

Potrivit unui document făcut public la cererea Die Welt, Comisia Europeană a atras atenția, la nivel informal, asupra acestui aspect. Funcționarii europeni au încurajat Germania să includă obiective mai ambițioase, ceea ce a dus la promisiunea că va apărea un al doilea vaccin.

Nu este clar dacă Comisia a făcut sugestii similare și altor țări – Comisia a refuzat să comunice multe documente referitoare la discuțiile/negocierile despre planurile propuse. Totuși, Comisia a aprobat toate planurile propuse, inclusiv cele care conțineau jaloane deja îndeplinite.

De exemplu, Olanda a propus să îndeplinească 26 de jaloane înainte de a solicita prima tranșă de bani. 13 jaloane erau deja bifate la 8 iulie 2022, data la care Olanda a transmis planul către Bruxelles.

Prezentarea unor reforme vechi ca fiind noi nu este ceva ce Olanda, Germania și alte state plănuiseră inițial.

Reformele care sporesc reziliența

Sistemul bani contra reforme a fost introdus cu scopul de a obține sprijinul statelor „frugale”: Olanda, Austria, Suedia și Danemarca. Acest sistem trebuia să fie un fel de asigurare că banii vor ajuta economiile țărilor mai puțin dezvoltate să devină mai rezistente la eventualele șocuri economice viitoare.

După doi ani și jumătate de la summit-ul respectiv, pandemia pare că face parte din trecutul îndepărtat al Europei. Însă majoritatea banilor din Fondul de Redresare și Reziliență încă nu au fost plătiți, iar programul se încheie în 2026.

Comisia a virat până acum 94 de miliarde din componenta de granturi și 45 din cea de împrumuturi cu dobândă mică. În total, fondul are la dispoziție granturi de 338 de miliarde și împrumuturi de 386 de miliarde.

A funcționat sistemul bani contra reforme? Ce provocări politice și obstacole urmează?

Frugality vs flexibility

Când Merkel și omologii săi au aprobat constituirea Fondului de Redresare în iulie 2020, au declarat că planurile naționale ar trebui să includă „agenda de reforme și investiții ale statului membru pentru anii 2021-2023”. Propunerea de text de lege a Comisiei, care detalia regulamentul Fondului, făcea referire la „următorii patru ani”.

Dar în timpul unor negocieri paralele asupra acestor detalii, diplomați europeni din diverse state membre modificau deja lista de măsuri considerate a fi reforme sau investiții. Unele state membre încercau să cuprindă reforme deja aprobate sau realizate, precum și investiții efectuate deja.

Un document confidențial până acum, redactat în cursul aceleiași săptămâni în care s-a desfășurat summit-ul din 2020, arată că diplomați din Franța, Cipru, Letonia, Ungaria și Malta făceau lobby în favoarea includerii reformelor și investițiilor realizate.

Delegația malteză a susținut ideea ca statelor membre să le fie permis să „includă propuneri de reforme care au fost deja puse în practică”. Franța a adăugat că acest lucru ar fi necesar pentru că, altfel, statele membre ar „amâna” implementarea reformelor până când acestea ar fi eligibile pentru Fond. Suedia și Austria au fost singurele țări menționate în document ca opunându-se acestuia, deși un purtător de cuvânt al Ministerului de Externe olandez a declarat că Olanda s-a opus ideii de utilizare a Fondului pentru a finanța măsuri puse deja în aplicare.

Austria și Olanda au decis în cele din urmă să facă exact opusul a ceea ce au susținut inițial. Think tank-ul austriac Momentum Institute a descoperit că doar 4% din măsurile anunțate în varianta finală a planului austriac de redresare și reziliență erau noi.

Ținte ușoare

România nu este singura țară care a inclus în PNRR măsuri reciclate sau pe care oricum era obligată să le ia.

Bulgaria s-a angajat să definească sărăcia energetică până la finalul lui 2022 (termenul prevăzut de directiva europeană era decembrie 2020), iar Lituania să adapteze website-urile instituțiilor publice la nevoile persoanelor cu dizabilități.

Italia a luat banii și a schimbat legea

Comisia a virat în noiembrie 2022 o tranșă de 22 de miliarde de euro către Italia, care îndeplinise 45 de jaloane și ținte. Unul dintre jaloane era adoptarea unei legi care să oblige firmele să accepte plata electronică, cu scopul de a reduce evaziunea. La scurt timp după ce a primit banii europeni, guvernul italian a conceput un proiect care slăbea legea anterioară prin eliminarea amenzilor în cazul tranzacțiilor mai mici de 60 de euro.

Italia a primit deja 67 de miliarde de euro din Fondul de Redresare (din care 29 de miliarde granturi nerambursabile), dar mai are de încasat 123 de miliarde până la finalul lui 2026. Totuși, Comisia poate retrage aceste fonduri în cazul în care constată regrese referitoare la jaloanele deja atinse.

Modelul jaloanelor ar putea fi extins

Deși Fondul de Redresare și Reziliență va fi supus primei evaluări abia în februarie 2024, există indicii că modelul de plăți condiționate de jaloane și ținte devine un șablon pentru alte fonduri UE. El se regăsește într-o propunere legislativă redactată înainte ca prima plată din Fond să fi fost efectuată.

În iunie 2021 Comisia a propus crearea unui Fond pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice. Acest fond își propune să subvenționeze costurile cu tranziția energetică pentru gospodăriile europene cele mai sărace. Draftul legislativ pentru acest fond propunea ca statele membre să propună planuri naționale bazate pe ținte și jaloane de a căror îndeplinire depind plățile din bugetul european.

În fața acestei comparații, Comisia a declarat doar că Fondul pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice, ca și Fondul de Redresare și Reziliență, „este un instrument financiar bazat pe planuri și orientat spre rezultate. Cu toate acestea, caracteristicile Fondului pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice, inclusiv obiectivele sale, grupurile țintă, durata și măsurile eligibile sunt destul de particulare și diferite față de cele ale Fondului de Redresare și Reziliență”.

Curtea de Conturi Europeană a precizat că planul Fondului pentru atenuarea impactului social al acțiunilor climatice „a fost construit pe baza caracteristicilor cheie ale Fondului de Redresare și Reziliență” și a subliniat „importanța aplicării lecțiilor învățate din implementarea Fondului de Redresare și Reziliență”. Auditorii au atras atenția că trebuie clarificate condițiile în care jaloanele și țintele pot fi considerate ca fiind „îndeplinite suficient”.

Cercetătorul David Bokhorst menționează faptul că Comisia va avea peste 5000 de jaloane și ținte de monitorizat, cele mai ușoare fiind fixate în primii ani de existență a Fondului. Bokhorst: „Cele mai dificile ținte nu au fost încă atinse și sunt planificate pentru 2025 și 2026”.

El oferă ca exemplu una dintre țintele Portugaliei: înscrierea a 800.000 de participanți în programul Academiei Digitale Portugheze până în trimestrul al treilea din 2025. „Asta reprezintă 8% din populația țării. Cum ne putem asigura că toți urmează aceste cursuri de pregătire? Care este nivelul de calitate al acestor cursuri?”

Într-un raport publicat în septembrie anul trecut, Curtea de Conturi Europeană a explicat de ce aceasta ar putea deveni o problemă: „Suma plătită într-o tranșă anume nu este neapărat bazată pe costurile estimate pentru îndeplinirea jaloanelor și țintelor incluse în cererea de plată, ci mai degrabă este rezultatul negocierilor cu respectivul stat membru”. Ca urmare, în cazul îndeplinirii parțiale a jaloanelor, ar fi „dificil de determinat care reducere ar fi potrivită”.

Auditorii au solicitat Comisiei să stabilească o metodă de calcul pentru reducerea aplicată plăților în cazul jaloanelor neîndeplinite, așa încât fiecare stat membru să fie tratat la fel. Comisia a declarat pentru Follow the Money că „acționează ca urmare a recomandării Curții de Conturi Europene de a redacta o metodologie pentru plăți parțiale”, dar a refuzat să precizeze când aceasta va fi gata.

Aparent, Comisia nu a avut nevoie de o astfel de metodologie pentru cele 19 cereri de plăți legate de jaloane pe care le-a primit până acum. Dar asta s-ar putea datora și statelor membre, care ar dori să evite reducerea tranșelor alocate. Doar 11 din 27 de state membre au primit până acum plăți pentru îndeplinirea primelor lor jaloane și ținte. Câteva state membre întârzie în mod evident depunerea de cereri de plată până la primirea unei confirmări informale de la Comisie că țintele asumate au fost atinse.

Germania este unul dintre aceste state, care plănuia trimiterea unei cereri de plată la jumătatea lui 2022. După obstacolul CureVac, Berlinul a decis să aștepte. În 9 decembrie 2022 a depus o nouă versiune a planului național cu ținte revizuite. Acesta trebuie acum aprobat de Comisie și de celelalte state membre. Ministrul german de finanțe se așteaptă să poată trimite cererea de plată în primăvara 2023.

Numai Luxemburg a mai trimis către Bruxelles o versiune revizuită a planului său.

O echipă de jurnaliști din mai multe țări, coordonați de Follow the Money în cadrul proiectului #RecoveryFiles, a investigat o parte din reformele promise de țările UE și stadiul implementării lor de până acum. A rezultat o imagine de ansamblu care scoate la iveală mari diferențe de la o țară la alta și ridică semne de întrebare în legătură cu implementarea programului în viitor.

sursa foto: Pixabay